利益的表达是利益主体对自身利益的类型、诉求、强度和妥协度进行陈述并发挥影响力的过程，通过一整套制度化的表达机构和表达渠道，确定在整个市政公用 事业利益格局中的博弈地位，为实现利益协调和整合做基础。在市政公用事业治理的利益表达的环节中，政府坚持和维护市政公用事业的普遍性，实现对弱势利益的 扶持和保障，确保社会多元利益的平等表达。

在此需要说明的是，合作治理强调政府主导性作用，在合作机制始终发挥主导性责任和影响力。在利益表 达的环节中，实现对弱势利益的扶持和保障，搭建其利益诉求表达的平台，确保社会多元利益的平等表达，如通过建立机构、管道并支持非营利组织发展，通过公共 话语权力、媒体、公共舆论、上访等一系列方式。

在法团主义谈到的对利益集团的承认中，合作治理与其存在着差别。合作治理理论认为，利益集团的 代表性是不充分和动态的。某一利益集团不可能也不会永远的完全的代表某一群体或部分利益——利益本身是动态和变化的；利益集团在区域和领域层面存在局限 性，不能穷尽所有；现实中利益分化的“枝蔓化”使得利益集团的代表性越来越不足。因而，对于利益的考察，必须与实践的特殊事项相结合，确立利益所依附的载 体和环境。

3.市政公用事业中的利益整合。市政公用事业合作治理的核心是建立多元利益的“协商、合作和伙伴关系”，形成对社会各主体的整合。

首先，市政公用事业强调各利益主体的合作，在具体实践中，合作是一种交换关系，其动力是通过资源交换和利益合作的网络化通道，实现各利益主体的相互获益，进而完成对公共利益的增进。

前 言

市政公用事业发展是关系民生幸福、关系和谐社会建设的基础工作，是公众评价地方政府执政能力和管理水平的重要内容，直接影响着政府的形象。因此，市政公用事业的发展不仅是推动经济繁荣、社会发展、人民安居乐业的基础，而且是地方政府履行职能，满足现代社会对政府的责任性、回应性和有效性需求的重要领域。

我国市政公用事业的发展经历了一个曲折的历程。计划经济时期主要采取了政府统包、国有企业垄断经营的模式，这尽管对于推动当时的城市发展发挥了重要作用，但行业结构的封闭性、市场结构的独占性和法人治理结构的一元性，导致了效率不高，服务水平低、财政压力大等弊端。因此，20世纪末以来，同西方国家放松规制的自由主义改革有些类似的是，我国逐步放开市政公用领域，主张引入市场的力量来提高市政公用事业的供给效率，并在一段时期内形成了市场化改革的浪潮。改革效果是明显的，如减少了政府部门对微观经济的操纵和干预；公用企业的运行效率、管理水平有所提高；政府对公用事业的补贴减少；推动了政府职能的转变等。但不容忽视的是，由于有些地方政府没能准确把握改革的目标和方向，将市场化改革做了片面的理解，实践中也遇到了一些困扰。如 “市场化”的作用在实践中常常被人为放大，对公用事业的本质特征有所忽视；政府“掌舵”的价值追求和方式受到质疑，公共服务的责任弱化；出现了市政公用事业资源分配不公的现象等。

近年来，随着社会经济的发展、城镇化进程加快和人民生活水平的提升，人们对市政公用事业的服务质量和水平要求越来越高。如何在新的时代背景下推进市政公用事业健康、快速、可持续地发展，着力改善民生，促进服务型政府建设，成为政府、学者、社会公众共同关注的焦点问题。与建设服务型政府的改革目标相适应，市政公用事业的发展需要新的转型，需要在发展理念、运作机制和管理方式等方面进行进一步的变革和创新。

本书就是在这一背景下研究的成果。2005年我们承担了教育部社科规划基金项目“城乡公用事业市场化改革的风险防范与控制”，开始探讨在市政公用领域如何正确处理政府与市场的关系，提升市政公用服务的水平，基于对市政公用事业的特性、市场化改革的本质以及市政公用领域推行市场化改革的适应性等的研究，探讨如何应对过度市场化带来的改革风险。在理论研究的同时，我们还进行了大量的实证调研。特别是2006年以来，我们与济南市市政公用事业局长期合作，就如何推进济南市政公用事业发展进行跟踪研究。济南市市政公用事业近些年来进行了卓有成效的改革，他们直面发展中存在的问题，着力推进竞争机制的引入和政府监管体系的完善，并不断探索提升市政公用服务的新路径，进行了大量的制度和机制的创新。当然改革中也遇到了许多体制和制度上的障碍和问题。对济南市市政公用事业发展的实证研究，为我们在更高层面上探讨我国市政公用事业发展提供了高贵的资料和分析依据。通过研究我们认为，市政公用事业的发展事实上有赖于社会多元力量的共同参与，有赖于一种复合式的制度安排。市政公用事业的发展应坚持以公众利益为导向，在引入市场机制的过程中应强化政府责任，积极倡导公众参与，建立政府、市场和社会的良性互动关系，以此不断提升市政公用事业的供给效率和服务水平。

本书分为研究总报告和分报告两部分。总报告共分四章，在系统梳理中西方市政公用事业发展历程的基础上，集中分析了我国市政公用事业传统治理模式的弊端和片面强调市场化改革出现的问题，提出了重构政府—市场—社会关系，实施合作治理的理路，并就实现的路径和对策进行了探讨。最后报告在强调市政公用事业发展需要多元主体参与的前提下，指出应突出政府主导作用的发挥，着力构建规范、高效、公正的政府监管机制以防范市场风险，这也是本报告的落脚点。报告对政府监管的理论、内容和路径进行了较为系统的分析。分报告由六部分组成，在总报告的理念和相关理论分析的基础上，选择济南市市政公用事业为实证分析对象，从公共交通、供水、污水处理、供气、供热、市政道路六个行业入手，详细探讨了发展中的成就和面临的问题和困难，从政府监管机制的完善、事业单位改制、企业经营效率的提高、公共服务提升等方面，提出了建设性的思路和对策。另外，为便于国际交流，我们将报告的主要内容翻译成英文，并纳入本书一同出版。

本书是项目组全体成员集体研究的成果。济南市市政公用事业局局长、山东大学合作导师、城市发展与公共政策研究所特约研究员贾玉良和本人承担了项目的总体设计和组织，并一起会同王佃利对报告进行了修改和总篡。具体分工为：总报告第一、二章，曹现强、贾玉良、宋学增、杜志、陈磊；第三章，高原、张丽萍、宋学增；第四章，曹现强、王佃利、宋学增；分报告一，王佃利、杜志、匡晓慧、杨帆、卢鑫、张东华；分报告二、三，张丽萍、王涛、张然、王春进、刘又渊；分报告四，高原、王学伦、唐丽佳、郝志荣、于冰、侯磊；分报告五、黄春蕾、成丕德、陈秀娟、李艳丹、王文圣；分报告六，王佃利、陈磊、吴永功、王欣欣、殷悦。

本课题研究采取了访谈调查、问卷调查、归纳分析、比较分析等研究方法，调研的任务比较繁重。在调查研究过程中，我们得到了济南市市政公用事业局、济南市建委、济南市政府政策研究室，以及青岛、南京、广州、徐州、无锡、深圳等市政公用主管部门同志的鼎力支持和大力配合，为我们获取一手资料提供了无私的帮助，在此表示由衷的感谢。

市政公用事业的治理模式问题，特别是监管体系的完善是目前公共管理研究的新课题，迫切需要不断的研究和探索。在本书付梓之际，我们深感研究在理论深度和分析论证方面还存在着诸多不足，敬希同行专家和广大读者批评指正，多提宝贵意见。在写作过程中，我们参考了许多学者的研究成果和大量资料，在此，向著作者表示深切的感谢和敬意！

曹现强

2009年四月于济南